天水市人民政府办公室

关于深化交通基础设施

投融资体制机制改革的实施意见

　　天政办发〔2018〕265号

　　各县区人民政府,市政府有关部门:

　　为深入贯彻落实中央、省市关于深化投融资体制改革的决策部署,建立支持交通运输基础设施投融资政策机制,充分发挥交通运输基础设施对决战脱贫攻坚、决胜全面小康的支撑和保障作用,根据《甘肃省人民政府办公厅关于深化交通运输基础设施投融资体制机制改革的指导意见》(甘政办发〔2018〕40号)、《甘肃省人民政府办公厅关于印发以出让国有资源资产和资产证券化等多种方式补充基础设施建设项目资本金工作实施方案的通知》(甘政办发〔2018〕197号)、《甘肃省人民政府办公厅关于鼓励引导县级政府与省属国有企业合作建设养护普通省道旅游公路及农村公路的意见》(甘政办发〔2018〕207号)等文件精神,结合我市实际,制定以下实施意见。

　　一、总体要求

　　(一)指导思想。全面贯彻落实党的十九大精神,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,按照高质量发展的要求,着力改革交通运输基础设施投融资体制机制。

　　(二)总体目标。以投资主体多元化、融资渠道多样化、融资结构合理化、投资效益最大化为目标,采取“政府主导、企业运作、社会参与、多元募集”的方式,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,破解融资压力,增强要素保障,着力构建以政府投资为引导、以市场融资为基础,多层次、多渠道、多形式的交通基础设施投融资管理体制。到2020年,形成交通基础设施投资、融资、建设、经营、偿债的良性循环,真正做到“投得准、融得来、用得好、还得起”。

　　(三)基本原则

　　政府引导,社会参与。建立事权和支出责任相适应的政府投入机制,充分发挥政府投资的引导和放大效应,大力推进交通基础设施建设,平等对待各类投资主体,积极引导各类社会资本参与。

　　放管结合,优化服务。将交通基础设施投资管理工作的立足点放到为企业投资活动做好服务上,在服务中实施管理,在管理中实现服务。更加注重事前政策引导、事中事后监管约束和过程服务,创新服务方式,简化服务流程,提高综合服务能力。

　　创新机制,畅通渠道。充分发挥各方面的主动性和创造性,探索不同层级、不同地区、不同性质交通基础设施特点的投融资新机制、新模式。畅通交通基础设施投融资渠道,拓宽投资项目资金来源,充分挖掘社会资金潜力,有效缓解融资难融资贵问题。

　　量力而行,稳中求进。坚持量力而行,做到投资按规划、融资有计划、偿债有来源、风险可管控。坚持整合资源、完善机制,做大做强交通投融资企业,增强投融资能力,满足交通建设的资金需求。坚持融资与经营相结合,建立偿债长效机制,有效防范债务风险。

　　二、明确责任主体

　　根据国家财税体制改革和全省公路建设管理体制改革要求,按照政府事权与支出责任,市、县(区)两级政府根据建设事权履行交通运输基础设施建设投融资主体责任,构建事权清晰、责权一致、各负其责、协同推进的交通运输基础设施投融资体制机制。

　　(一)市政府为省级高速、普通省道一、二级公路和市县联建的普通省道建设管理和投融资责任主体。省级高速、普通省道一、二级公路,在全力争取中央和省级补助资金的基础上,由市上负责多渠道筹措建设资金。跨县(区)的普通省道三级公路,采取“市县联建”的办法,市上负责项目建设,承担工程建设资金,项目所在县(区)政府负责征地拆迁并承担费用。

　　(二)县(区)人民政府为其他普通省道、旅游公路和农村公路建设、养护、管理和投融资责任主体。其他普通省道、旅游公路、农村公路等县级事权项目,在全力争取中央和省级补助资金的基础上,由县(区)政府负责多渠道筹措建设、养护、管理资金。

　　三、健全事权与支出责任相适应的政府投入机制

　　(一)经营性项目:对有一定收益的省级高速、普通省道一级公路等经营性交通运输基础设施项目建设和运营,以社会资本投入为主,除争取中央和省级补助资金外,通过吸引社会资本筹集建设资金,通过盘活公路沿线土地、矿产、旅游、砂石料等资源,多渠道筹集政府出资项目资本金。

　　(二)非经营性项目:

　　1.二级及以下普通省道和旅游公路:除争取中央和省级补助资金外,按照“一路一策”原则,研究融资方案,破解资金难题。

　　(1)市、县(区)两级要进一步加大财政性资金保障,加快建立完善部门综合预算管理制度,实施全口径预算管理,将各类用于交通运输发展的财政性资金纳入预算管理,提高资金使用效益。

　　(2)加强与银行、保险等金融机构衔接沟通,探索建立符合我市交通运输发展实际的融资模式,增强资金保障能力。

　　(3)鼓励县区政府按照“公益性项目、市场化运作”理念,将本地区普通省道、旅游公路、农村公路“畅返不畅”工程等项目打捆,采用“建养一体化”模式交由省属国有企业或具备条件有意愿的中央企业和民营企业建设运营。

　　2.农村公路:除国省专项资金外,县(区)政府可通过财政性资金、社会捐助等方式筹集缺口资金。鼓励采取农村公路资源开发、金融支持、捐助、捐款等方式筹集农村公路建设资金。有条件的县(区)可通过拍卖、转让农村公路冠名权、路域资源开发权等方式筹集资金。村委会在乡(镇)人民政府的指导下,可以按照村民自愿、民主决策的原则和“一事一议”制度组织村道建设。

　　(三)准经营性项目:准经营性交通运输基础设施项目,引入社会资本建设,由同级政府给予一定资金补助。

　　(四)公益性项目:客货运输站场、交通运输基础设施支持系统等公益性交通运输基础设施建设项目,按照建设事权以政府投入为主。

　　四、构建交通基础设施融资渠道多样化格局

　　(一)鼓励和引导社会资本进入交通运输领域。按照“非禁即入、平等对待”的原则,打破行业垄断和市场壁垒,切实降低准入门槛,建立公平开放透明的市场规则,营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境,全面放开社会资本投资交通基础设施领域,简化行政审批手续,加强市场监管和服务。支持通过特许经营、股权合作、委托经营等多种方式,对符合条件的公路、桥梁、隧道、车站、综合运输枢纽、物流园区、运输站场等交通基础设施的建设、养护、运营和管理,及交通运输新兴业务领域(交通信息化、交通智能业务、科技创新业务、节能减排、绿色交通建设)均实行对内对外开放,允许和鼓励国有企业、外商、民营企业和个体参与投资、建设和经营。鼓励通过出让或股权合作方式,转让已建成交通基础设施项目特许经营权或产权等,建立以社会资金为主、政府和社会共同参与的投融资机制,营造市场化运作的外部环境。

　　(二)灵活运用交通基础设施投融资模式。坚持市场化、企业化运营理念,通过积极与省属国有企业合作,利用其设立的专项基金,通过采用“两降一换”方式(“两降”即一降项目资本金比例,二降政府方资本金出资比例,“一换”即通过盘活本地存量土地、旅游、砂石料等资源换取资金用于项目资本金投入),解决经营性高速公路项目资本金问题;按照普通省道、旅游公路和农村公路的建设事权,“以县区为单位”,将辖区内的普通省道、旅游公路、“畅返不畅”整治工程及农村公路建设养护等工程项目与周边的旅游资源、矿产资源等整体打捆形成项目包,县区政府指定县区交发公司作为项目业主,由项目业主采用公开招标方式选择省属国有企业或具备条件有意愿的中央企业和民营企业按照设计、施工和建成后10年左右的养护合并即“建养一体化”模式进行建设养护运营,通过商业模式和市场化方式解决普通公路的建设养护问题;将采取收费还贷具备收费条件的公路通过融资租赁方式募集资金,用于补充流动资金及偿还到期债务;通过经营性租赁,盘活政府还贷收费公路资产,有效落实公路建设项目资本金。

　　(三)积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式。结合我市交通基础设施项目特点,研究适用的PPP投融资模式,市、县(区)两级交通运输主管部门做好项目储备和筛选工作,及时向社会公开发布项目信息,建立PPP交通项目库,完善PPP项目管理办法。根据需要和财力状况,可采取单个项目、打包项目等多种形式实施PPP合作,拓展合作空间和范围。新建交通运输基础设施项目优先采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、设计—建设—融资—运营—移交(DBFOT)、建设—拥有—运营(BOO)等方式。存量交通运输基础设施项目优先采用改建—运营—移交(ROT)、转让—运营—移交(TOT)方式。完善并推广交通运输基础设施PPP项目“BOT+EPC+股权合作”等新型投融资模式,对符合条件的项目政府可给予一定的可行性缺口补助。对收费公路项目,按照“一路一价”原则核定收费标准,探索和推进社会资本内部股权转让、资产证券化,拓宽融资渠道,降低融资成本,支持社会资本发展。市、县(区)两级政府要将PPP项目政府所需出资纳入年度预算和中期财政规划,鼓励以资金、净地或其他形式参股。加强PPP项目绩效管理,在合同中明确绩效目标,清晰反映预算产出、效果和服务对象满意度等内容,分类制定操作性强、具有交通运输领域特色的绩效指标体系,加强绩效评价和结果应用,评价结果应作为结算政府运营补贴资金的参考依据。

　　(四)积极利用资本市场及金融机构的资金。积极探索和推进有良好现金流和收益支撑的存量交通运输基础设施项目的资产证券化和信托产品的运用,拓宽融资渠道,降低融资成本,盘活项目存量资产,提高流动性。充分发挥银行的金融服务作用,积极申请利用国家开发银行和中国农业发展银行抵押补充贷款、专项金融债等优惠资金,为全市交通运输基础设施建设提供中长期、低成本的信贷资金支持;促进交通企业与金融机构战略合作,建立良好的信用环境,提高银行对企业扩大授信范围、增加授信额度的积极性。建立健全政银企社合作对接机制,搭建信息共享、资金对接平台,协调金融机构加大对重大交通运输基础设施项目的支持力度。

　　五、构建促进行业良性发展的效益最大化格局

　　(一)切实加强组织领导。成立由市政府牵头,各县区政府及市发改、财政、国土、环保、建设、交通、水务、林业、文化旅游、规划、招商等部门组成的市级交通运输基础设施建设协调推进领导小组,明确任务分工,强化督查考核,确保各项改革措施落到实处。各级管理部门切实履行好交通运输基础设施投融资调控管理的综合协调和统筹推进工作,编制年度投融资计划,加强资金监管,落实偿债来源。各有关部门要按照职责分工,密切协作配合,制定相关配套措施,与其他各项基础设施领域投融资体制机制改革协同推进,形成叠加效应,充分释放改革红利。

　　(二)落实配套支持政策。加大交通运输基础设施项目在全市投资项目在线审批监管平台申报纳入的力度,实现一窗受理、并联办理、规范透明、限时办结。充分发挥发展规划、产业政策、行业标准等对投资活动的引导作用,市、县交通运输部门要把交通运输发展规划作为引导投资方向、稳定投资运行、规范项目准入、优化项目布局和合理配置资金、土地等要素的重要手段,组织好规划实施。统筹利用好政策和资金资源,支持交通建设投融资企业做强做大,提高自我发展能力和水平。在符合土地利用总体规划、城乡规划等相关规划的前提下,支持划拨方式供应的高速公路项目建设用地依法改变为其他用途,盘活公路沿线闲散土地资源,对符合《划拨用地目录》的土地使用权可继续划拨,不符合《划拨用地目录》的应以有偿方式提供土地使用权,其中对改变为工业用地新产业新业态用地或旅游相关建设项目用地的,可采取先租后让、租让结合等方式供应。

　　(三)加大招商引资力度。全市各级各有关部门要进一步优化投资环境,健全招商引资机制,积极引进社会资本和民间资本,多渠道筹集项目建设资金。支持通过政府和社会资本合作模式,引导社会资本投向交通基础设施领域,大力推进特许经营、政府和社会资本合作等交通基础设施建设和运营模式。通过招商引资和政策吸引的方式调动各类社会力量参与运输站场、物流园区、房车露营地等交通基础设施建设项目,在市场准入、土地出让等方面出台优惠政策,多方调动社会资本投资积极性。

　　(四)严格管控交通债务风险。相关部门要进一步完善制度设计,健全交通运输基础设施建设政府债务管理办法,夯实制度基础,加快构建覆盖资金筹集、预算编制、预算执行、资产管理、审计监督等各环节的内部控制制度体系。要加强对融资企业、政府与社会资本合作、政府购买服务等行为的规范化管理,坚决制止违规举债。充分利用好国家政策资源和各种资金、基金、债券等资源,进一步优化债务结构,缓解还贷压力。强化政府投资项目建设管理,明确建设标准、建设工期,严格按照项目建设进度下达投资计划,严格估算、概算、预算、结算、决算等“五算”,杜绝超规模、超标准、超概算,确保政府投资及时发挥效益。严格控制建设管理成本,实行审计全过程监督,保障资金使用安全。通过多方式、全方位有效防范,确保交通运输基础设施建设领域不发生区域性、系统性政府债务风险。

　　附件:天水市交通运输基础设施建设协调推进领导小组

天水市人民政府办公室

2018年12月25日

　　附件

　　天水市交通运输基础

　　设施建设协调推进领导小组

　　组 长:赵四辈 市委常委、常务副市长

　　副组长:左绍君 市政府副秘书长

　　杨永晖 市交通运输局局长

　　成 员:杨文元 市发展和改革委员会主任

　　张栋梁 市财政局局长

　　高翔宇 市国土资源局局长

　　张永刚 市环境保护局局长

　　马延广 市住房和城乡建设局局长

　　汪杰刚 市水务局局长

　　王学锋 市林业局局长

　　李玉进 市文化旅游局局长

　　高媛瑾 市规划局局长

　　舒 健 市招商局局长

　　刘文玺 秦州区委副书记、区长

　　成少平 麦积区委副书记、区长

　　程江芬 秦安县委副书记、县长

　　吴 健 甘谷县委副书记、县长

　　马勤学 武山县委副书记、县长

　　马越垠 清水县委副书记、县长

　　马筱宁 张家川县委副书记、县长

　　领导小组办公室设在市交通运输局,办公室主任由市交通运输局副局长王平子担任。