淘汰一次性发泡塑料餐具政策背景

    一次性发泡塑料餐具于1986年在中国铁路开始使用，由于铁路沿线废弃的各种塑料垃圾给生态以及景观造成了严重的破坏，铁道部于1991年即开始了铁路沿线“白色污染”治理对策的研究，并于1995年5月起，全面禁止一次性发泡塑料餐具在铁路站车的使用，而用可降解以及易回收的材料代替。

    1997年6月1日，北京市环保局和工商局联合下发《关于对废弃的一次性塑制餐盒必须回收利用的通告》(京环保法字[1997]170号)，由北京凯发环保技术咨询中心负责北京市一次性发泡塑制餐饮具的回收工作。随后，原国家环保总局连续下发了白色污染治理的指导性文件《关于印发＜“白色污染”的现状及防治对策研究＞的通知》(环发［1997］527号)、《关于同意北京市和天津市作为治理“白色污染”试点城市的批复》(环发[1997]590号)等，开始对一次性发泡塑料餐具进行回收利用试点。试点证明，由于存在全国回收工作开展困难、处理过程中二次污染严重以及收费困难等问题，全国回收利用工作陷入困境。

    1999年1月，经国务院批准，原国家经贸委6号令颁布实施《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》(第一批)，要求在2000年底以前，在全国范围内淘汰因环境污染严重而被列为落后产品的一次性发泡塑料餐具。此后，国家有关部委和全国各地如北京、天津、哈尔滨、合肥、广州、大连等城市都相继颁布了禁令，要求限期淘汰一次性发泡塑料餐具，推广使用环保类型的产品。

    2001年12月，经国务院批准，原国家经贸委、国家工商总局、国家质检总局、国家环保总局经过近一年的调查论证后联合下发《关于加强对淘汰一次性发泡塑料餐具执法监督工作的通知》(国经贸产业[2001]1363号)，明确要求全国各地工商、质检、环保等部门加强对本地区淘汰一次性发泡塑料餐具工作的监督检查。到2002年年底，国家重点旅游景区、主要方便食品生产企业以及各大超市等已基本淘汰了一次性发泡塑料餐具的使用，市场销售也大大减少，国家政策基本得到了贯彻执行，非法生产企业主要集中在执法不力以及塑料工业较为发达的江苏、广东和浙江三省。

    2005年12月，经国务院批准，国家发改委发布的《产业结构调整指导目录(2005年本)》(国家发改委令第40号)中一次性发泡餐具仍被列入淘汰类产品，并规定禁止投资、进口、生产、销售和使用一次性发泡餐具。

    2006年7月18日，国家质检总局根据国务院2004年9月份颁发的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》的有关精神，正式启动了“食品用塑料包装、容器、工具等制品市场准入制度”，制定了详细的实施通则和审查细则。国家质检总局2006年9月下发的133号文件《关于对食品用塑料包装、容器、工具等制品实施市场准入制度的公告》中明确规定，涉及国家产业政策的产品不得申请生产许可证，继续生产的产品将被列入非法生产，一次性发泡塑料餐具即属此类产品。从2008年1月1日起，食品用塑料包装、容器、工具等制品生产企业只有获得QS生产许可证后，才可以从事食品相关产品的生产；其产品才可以供食品企业在生产经营中使用，否则将被依法查处。

    《中华人民共和国循环经济促进法》自2009年1月1日起实施。《循环经济促进法》中明确指出：禁止生产、进口、销售列入淘汰名录的设备、材料和产品，禁止使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备和材料，否则将依照《中华人民共和国质量法》的规定，没收违法设备、材料，并处以五万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，由县级以上人民政府循环经济发展综合管理部门提出意见，报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令停业或者关闭。

    2011年3月，经国务院批准，国家发改委根据《国务院关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定》(国发【2005】40号)，发布了《产业结构调整指导目录(2011年本)》(国家发改委令第9号)中一次性发泡餐具仍被列入淘汰类产品，并规定禁止投资、进口、生产、销售和使用一次性发泡餐具。

    2011年5月，国家发改委在官方网站发布《产业结构调整指导目录(2011年本)解读—轻工业》，对于一次性发泡塑料餐具，强调随着社会文明程度的提高和应用环境的变化，最初出台禁止一次性发泡塑料餐具使用的环境已发生较大变化。但我国针对一次性发泡塑料餐具的生产、销售、回收、中转、运输与处置利用的管理和机制还没有建立起来。因此在保护环境和加强回收再利用的原则下，制定一次性发泡塑料餐具的准入条件，建立和制定回收再利用的机制及相关标准等，择机将对一次性发泡塑料餐具解禁。

    国家发改委令第21号　食品包装相关修订内容

    2013年2月，国家发改委会同国务院有关部门对《产业结构调整指导目录(2011年本)》有关条目进行了调整，形成了《国家发展改革委关于修改<产业结构调整指导目录(2011年本)>有关条款的决定》(国家发改委令第21号)(简称“21号令”)。

    “21号令”令中涉及食品包装项目既有对鼓励类的修改，也有对淘汰类的修改。包括“鼓励类‘十九、轻工’第15项‘二色及二色以上金属板印刷机及配套光固化(UV)设备；高速食品饮料罐制造生产线及配套设备；高速金属薄板覆膜设备及覆膜铁食品饮料罐加工设备’修改为‘二色及二色以上金属板印刷、配套光固化(UV)、薄板覆膜和高速食品饮料罐加工及配套设备制造’”；“淘汰类‘一、落后生产工艺装备’‘(十二)轻工’第5项‘直接接触饮料和食品的聚氯乙烯(PVC)包装制品’删除”；“淘汰类‘二、落后产品’‘(九)轻工’第6项‘一次性发泡塑料餐具’删除”　。

    一次性发泡塑料餐具解禁后可能存在的问题

    政策颁布有利于推动产业结构调整和优化升级，更加体现了国家节约资源和节能减排的政策。在食品包装中，最受关注的是将“一次性发泡塑料餐具”由淘汰类中删除。

    鉴于国外一次性发泡塑料餐具除中国大陆明令禁止使用外，世界不少发达国家如日本、美国、欧盟目前也在生产和使用，并且发达国家针对一次性发泡塑料餐具还在不断开发新产品。有些国家如日本和韩国有明确立法回收该产品，其他国家和地区多是由行业以非立法回收协议方式进行管理。可见白色污染并非产品本身的错，而是人们随意丢弃的不良行为和缺乏有效的回收体系造成的恶果。

    对于最关心的毒性问题，由中国疾病预防控制中心食品安全所按国家相关标准对食品级聚苯乙烯塑料做了毒性实验。只要一次性发泡塑料餐具在合理情况下使用，是能够保证安全的。因此“21号令”中将最受关注的是一次性发泡塑料餐具从淘汰类中删除。

    1、一次性发泡塑料餐具淘汰原因

    一次性发泡塑料餐具由于在90年代造成大量的“白色污染”，我国开始在铁路车站和旅客列车、长江及太湖等内河水域航运的客船和旅游船上禁止使用“一次性发泡塑料餐具”。后原国家经贸委发布6号令，明确提出了2000年底前在全国范围内淘汰一次性发泡塑料餐具的目标。但是，由于一次性发泡塑料餐具与其他替代产品相比价格低廉，有市场需求，上述政策颁布后，国内仍有100多家企业继续生产、销售一次性发泡塑料餐具。

    2、一次性发泡塑料餐具解禁后可能存在的主要问题

    (1)原料、添加剂、制品标准问题

    一次性发泡塑料餐具使用的原料是聚苯乙烯树脂，按照我国对于食品相关产品要求，生产一次性发泡餐盒需要使用食品级聚苯乙烯树脂原料，并且需要满足《食品包装用聚苯乙烯树脂卫生标准》(GB　9692-1988)的要求。

    一次性发泡塑料餐具属于食品相关产品，因此，使用的添加剂应满足《食品容器、包装材料用添加剂使用卫生标准》(GB　9685-2008)的要求，荧光增白剂、工业滑石粉、回收废料等都不得应用于生产中。

    由于一次性发泡塑料餐具原属于淘汰类产品，因此，早已没有了国家相关产品标准。但一次性发泡塑料餐具使用的原料为聚苯乙烯，而目前我国针对食品包装中聚苯乙烯制品有卫生标准，因此，一次性发泡塑料餐具至少应满足《食品包装用聚苯乙烯成型品卫生标准》(GB9689-1988)。由于卫生标准中不涉及使用时的物理机械指标，企业在没有国家标准的情况下，还需要起草企业标准规范生产和质量。国家相关部门应尽快决定一次性发泡塑料餐具是否执行《塑料一次性餐饮具通用技术要求》(GB　18006.1-2009)。

    (2)生产、储存安全问题

    一次性发泡塑料餐具在生产中需要使用易燃易爆的发泡剂丁烷，在生产和储存中极易引发火灾。因此，对于生产和储存环境等的规范是至关重要的。

    (3)使用后的环境影响问题

    一次性发泡塑料餐具被列入淘汰的主要原因是使用后造成白色污染，对环境产生影响。如果一次性发泡塑料餐具解禁后不进行回收利用，那么解禁的一次性发泡塑料餐具可能再次造成环境污染和资源浪费。

    (4)一次性发泡塑料餐具是否执行QS问题

    目前我国对于塑料一次性餐饮具实施市场准入制度，且在《食品用包装容器工具等制品生产许可教程　基础篇》中以一次性发泡塑料餐具举例，产业政策淘汰的产品不得准入。政策解禁后，应尽快对一次性发泡塑料餐具实施市场准入，因此，规范生产十分必要。

    (5)一次性非发泡塑料餐具企业怎么办？

    从2001年全国全面禁止一次性发泡塑料餐具后，各种替代品如雨后春笋泛滥发展，质量监管失控，给食品包装行业和餐饮行业造成了巨大的混乱，给政府执法带来了很大难度。但是，从2007年国务院对全国食品用塑料包装、容器等制品实行市场准入制度(QS)以来，一次性非发泡塑料餐具产品质量得到了很大的提高。全国获得一次性塑料餐具生产许可证的企业已有1700多家，一次性纸质餐具企业400多家，各种一次性餐饮用具如杯、盘、盒、碗等的产能达到500多亿只。在实施市场准入制度后，企业通过自身整改，不仅完善了管理体制，而且提高了产品质量，在数量和质量上已经占领主导市场，可以满足各种快餐餐饮行业的需要。消费者也普遍反映，对于印有“QS”标识的产品，档次较发泡餐具高，可以耐高温，可微波加热，用起来也更为放心。

    目前，众多非发泡塑料餐具生产经营者对一次性发泡塑料餐具继续存在的现象有着极大的不满。按照规定，国家明令淘汰的产品是不得申请生产许可证，而一次性发泡塑料餐具就属于不得申请的范畴。解禁后若没有生产许可的准入要求，对行业的公平竞争将带来诸多影响。

    恢复一次性发泡塑料餐具生产的建议

    根据当前国家有关政策以及市场实际情况，结合国际食品包装协会以及北京凯发环保技术咨询中心多年来，对一次性发泡塑料餐具污染治理、回收利用以及非发泡餐具研究推广的经验，就恢复一次性发泡塑料餐具的生产问题，提出如下建议：

    1、国家标准确定及质量保证

    据国家标准委的说法，标准的执行应以国家产业政策为基础，国家明令淘汰或禁止的产品不再列入相关标准的执行范围，因此一次性发泡塑料餐盒不适用国家标准《塑料一次性餐饮具通用技术要求》(GB　18006.1-2009)。而随着“21号令”生效日期的逐渐临近，解禁后的一次性发泡塑料餐具不再属于淘汰类产品，是否适用国家标准《塑料一次性餐饮具通用技术要求》(GB　18006.1-2009)，还是制定新的一次性发泡餐具标准，需要尽快明确。

    一次性发泡塑料餐具接触食品，因此严把产品质量关是行业和企业的关注重点，不论原辅材料、添加剂的使用，还是生产环境卫生等，均需要符合食品包装的要求。

    2、有条件允许部分地区恢复生产

    即使产业政策调整已经将一次性发泡塑料餐具从淘汰目录中删除，但是否要“全国一盘棋”解禁生产也要慎重。全国对一次性餐饮具的政策执行情况、生产使用情况以及治理情况都不同，如果一刀切，肯定会引起行业巨大混乱，造成行业新一轮的恶性竞争，给新老企业都将造成巨大的经济损失。

    我国的华南和华东地区市场需求量巨大，且一次性发泡塑料餐具性价比高。建议有条件的部分地区如上海、江苏、广东等进行政策调整的试点工作，在具有切实可行的回收计划、回收处理设施以及回收管理政策后，允许这些地区一次性发泡塑料餐饮具生产设备继续存在，不能盲目放开，造成“一放就乱，一统就死”的严重后果。

    3、完善回收体系

    回收利用对于大多数废弃物是通用的政策，只是技术难度和效益高低不同而已。对于一次性发泡餐具的回收处理尤为困难，主要是体积大、仓储运输费用高、发泡餐盒吸油导致使用后含油多不易清洗、废水处理困难、二次污染严重等等，这些问题对于其他非发泡塑料餐具就不存在或比较小。在日本，虽然继续使用一次性发泡塑料包装食品，但主要是面碗和生鲜托盘，餐盒主要材料则是PP、CT、OPS以及PET等。

    由于日本饮食含油较少、剩饭剩菜也少、生产企业规模大，很守法以及处理系统很先进(不用水洗，无二次污染)等因素，所以基本没有造成污染。而我国的情况和日本则大不相同，不能盲目照搬。另外，目前的市容建设要求很严格，对于回收站点的设立、运输系统的建立以及对发泡餐具进行清洗造粒产生的大量污水进行达标处理都需要很大的投资，不可能都像上海这样把餐盒处理厂建到江苏昆山污水处理厂旁边，只交点污水处理费那么简单。

    另外，若参考国际上通行的“谁污染，谁负责”原则，由管理部门向一次性发泡塑料餐具生产厂家按照标准收取污染治理费，作为回收利用的经费，可能会出现“守法者掏了回收费产品价高卖不动，违法者不掏回收费质次价廉占市场”的被动局面。目前上海的一次性发泡塑料餐盒回收工作已全面停止。因此，对一次性发泡塑料餐具解禁后，完善回收体系将面临诸多困难。

    4、明示应用注意事项

    一次性发泡塑料餐具的材质为聚苯乙烯，因为材质本身特性，注定一次性发泡塑料餐具解禁后应用会有很多需要注意的地方。聚苯乙烯本身易燃烧，因此对一次性发泡塑料餐具的保存就应考虑防火问题。在产品的包装说明中更应明示。

    聚苯乙烯耐热性差，不耐热水，超过90℃会发生变形并释放出有害的低分子物质。一次性发泡塑料餐具不能放入微波炉加热、不能放入蒸屉中加热、不能盛装炒菜。因此，应将使用中的注意事项明示在一次性发泡塑料餐具的包装上，正确引导消费，避免使用不当造成危害。